19.04.2005

Effektive Hilfen für die Opfer von Menschenhandel und Zwangsprostitution

Die Bekämpfung des Menschenhandels auf allen Ebenen ist für die grüne Fraktion ein wichtiges Anliegen. Die rot-grüne Bundesregierung war in diesem Bereich sehr aktiv und hat umfangreiche Maßnahmen ergriffen. Dieses Papier gibt einen Überblick, welche Maßnahmen unter Rot-Grün zur Hilfe für die Opfer von Frauenhandel und zur Verfolgung der Täter eingeleitet wurden, und wo wir weiteren Handlungsbedarf sehen. Damit soll auch ein Beitrag zur Versachlichung der durch die Union emotional aufgeheizten und populistischen Diskussion geleistet werden.

 

Mit diesem Papier sprechen wir auch das derzeit viel diskutierte und komplexe Thema Frei-erbestrafung an. Dieses Thema wird am 20.April 2005 in einem internen Fachgespräch mit ExpertInnen erörtert.

 

 

Zum Hintergrund

Menschenhandel ist in erster Linie Frauenhandel. In den meisten Fällen handelt es sich um den „Verkauf“ von Frauen in die Zwangsprostitution, mehr und mehr werden sie aber auch in andere Ausbeutungsverhältnisse „vermittelt“. Dabei handelt es sich um neue Formen von Sklaverei und einen schwerwiegenden Verstoß gegen die Menschenrechte.

 

Konkrete Zahlen liegen kaum vor. Laut Lagebericht des BKA wurden im Jahr 2003 1.235 Opfer von Menschenhandel in Deutschland registriert. Von diesen kamen 80% aus Mittel- und Osteuropa. Zu berücksichtigen ist, dass viele Opfer in der Statistik nicht als Menschenhandelsopfer sondern unter anderen Deliktgruppen (z.B. Körperverletzung oder Schleusung) erfasst werden. Zudem muss von einer hohen Dunkelziffer ausgegangen werden, da Men-schenhandel weitgehend abgeschottet stattfindet und erhebliche Ermittlungen zur Aufdeckung erforderlich sind.

 

Die Ursachen des Menschenhandels sind vielfältig. Zugrunde liegen vor allem die Armut und der Mangel an Perspektiven in den Herkunftsländern und die Nachfrage in den Zielländern. Dazu kommen oft schwerwiegende Verletzungen der Menschenrechte in den Herkunftsländern, die für viele Frauen Auslöser ihrer Entscheidung zur Migration sein können. Die Möglichkeit, in Deutschland zu arbeiten oder auch vorübergehend der Prostitution nachgehen zu können, erscheint vielen Frauen als Verbesserung ihrer Lebenssituation. Damit wächst die Gefahr, dass sie zur „Beute“ krimineller Schlepperorganisationen werden, die häufig im Bereich der Organisierten Kriminalität angesiedelt sind. Viele Frauen werden auch mit falschen Jobversprechungen als Au-Pair oder Bardame gelockt. Auch diejenigen, die sich darauf ein-lassen, hier als Prostituierte zu arbeiten, wissen oft nicht, welche unmenschlichen Bedingungen sie erwarten. Im Zielland werden ihnen die Pässe abgenommen, sie werden verkauft und physischer wie psychischer Gewalt ausgesetzt. Eine Arbeit können sie in Deutschland legal nicht aufnehmen, weder als Prostituierte noch in einem anderen Bereich. Ihr illegaler Status und manchmal negative Erfahrungen mit der Polizei gerade im Heimatland erschwe-ren es den Frauen, sich an die Polizei zu wenden. Für die HändlerInnen ist es ein lukratives Geschäft, die Gewinne sind hoch, die Risiken gering.

 

Um Menschenhandel zu bekämpfen, genügt es nicht, sich allein auf die Strafverfolgung zu konzentrieren. Wir setzen uns für ein umfassendes Konzept ein, das Prävention, Verfolgung und Opferschutz gleichermaßen berücksichtigt. Dazu gehört unser Einsatz für eine verstärkte wirtschaftliche und administrative Zusammenarbeit mit den Regionen der Länder, die be-sonders vom Frauenhandel betroffen sind. Der Deutsche Entwicklungsdienst berät beispielsweise die Organisation COIN in der Dominikanischen Republik, die Frauen über die Realität der Emigration aufklärt und bei der Suche nach alternativen Einkommensmöglichkeiten hilft. Um betroffene Frauen zu unterstützen, fördert das BMZ Programme, die es Frauen aus Entwicklungsländern und Südosteuropa ermöglichen, bei der Rückkehr in ihre Herkunftsländer durch Aufnahme einer abhängigen Beschäftigung oder Gründung einer selbständigen Existenz eine gesicherte Lebensgrundlage aufzubauen. Darüber hinaus wird aus den Mitteln des Aktionsprogramms ein Vorhaben der ILO und IPEC (International Program-me on the Elimination of Child Labour) zur Prävention von Handel von Kindern und Jugendlichen in der Balkanregion und der Ukraine finanziert.

 

 

Parlamentarische Beschlüsse und rechtliche Bestimmungen

Bereits 2001 wurde ein rot-grüner Antrag zur „Prävention und Bekämpfung des Frauen-handels“ (Drs 14/6540) parteiübergreifend im Deutschen Bundestag angenommen. Darin wurde auf die Schutzbedürftigkeit der Opfer – meist Frauen aus mittel- und osteuropäischen Staaten eingegangen. Der Antrag enthält ein Bündel von Forderungen an Bund und Länder zur Hilfe der Opfer.

 

Mit Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes im Januar 2005 wurde die Möglichkeit geschaffen, dass die Betroffenen eine befristete Aufenthaltserlaubnis erhalten können. Die Vorschriften aus der Verwaltungsvorschrift vom Juni 2000 zum bisherigen Ausländergesetz wurden in die vorläufigen Anwendungshinweise zum Zuwanderungsgesetz übernommen.

 

Ein Runderlass des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit (zu diesem Zeitpunkt noch: Bundesministerium für Arbeit) weist seit Mai 2001 die Arbeitsagentur an, dass Opferzeuginnen eine Arbeitserlaubnis im Rahmen der Zeugenschutzprogramme der Länder erhalten sollen. Da sich die Prozesse oft über mehrere Jahre hinziehen, muss es den Frauen möglich sein, in dieser Zeit eine neue Perspektive zu entwickeln. Die Opferzeuginnen erwei-sen dem Staat mit ihrer Aussage vor Gericht einen wertvollen Dienst. Einer Erwerbstätigkeit nachgehen zu können ist das mindeste, was wir diesen Frauen bieten können. Da sie aufgrund der ungünstigen aufenthaltsrechtlichen Bedingungen ansonsten nur Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhalten, ist dies auch nötig, damit sie ihre finanzielle Situation verbessern können.

 

Ein sehr wichtiger Schritt für die Opfer war die Einrichtung einer Vier-Wochen-Bedenkfrist, zu der die AG Frauenhandel den Anstoß gab. Mit dieser Verwaltungsvorschrift wird Opfern ohne legalen Aufenthalt ein Abschiebeschutz von mindestens vier Wochen eingeräumt. In dieser Zeit können sie sich für oder gegen eine Aussage gegen die Menschenhändler entscheiden. Sie ist in vielen, Bundesländern wie z.B. in NRW inzwischen ein gut funktionieren-des Instrument.

 

Das Opferrechtsreformgesetz, seit dem 1. September 2004 in Kraft, bringt Verbesserungen in Strafverfahren. Diese Reform kommt auch den Opfern von Frauenhandel zugute. Insbesondere sind künftig auch ausgebeutete Prostituierte in weiterem Umfang als bisher zur Nebenklage berechtigt und dadurch mit besonderen Mitwirkungsrechten ausgestattet.

 

Im Dezember 2004 haben wir im Bundestag eine umfassende Reform der Straftatbestände gegen Menschenhandel beschlossen, mit der wir internationale und EU-Vorgaben in deut-sches Recht umgesetzt haben. Das Gesetz ist am 19. Februar 2005 in Kraft getreten. In diesem Rahmen

 

• haben wir die Straftatbestände erweitert. Nicht mehr nur die Ausbeutung in der Zwangsprostitution wird erfasst. Auch die Ausbeutung in Peepshows, zur Herstellung pornographischer Darstellungen und beim Heiratshandel ist nun einfacher zu verfol-gen. Ein Straftatbestand zur Ausbeutung der Arbeitskraft wurde neu geschaffen, denn diese Seite des Menschenhandels war bisher im Gesetz nur in Spezialvorschriften und unzureichend berücksichtigt.

 

• greift nun eine erhöhte Mindeststrafe, wenn das Opfer schwer misshandelt oder in die Gefahr des Todes gebracht wurde oder wenn der Täter als Mitglied einer Bande handelte.

 

• sind Kinder auf grüne Initiative hin ebenfalls durch die erhöhte Mindeststrafdrohung unter besonderen Schutz gestellt.

 

• haben wir durch einen neuen Tatbestand „Förderung des Menschenhandels“ auch beihilfeartige Handlungen wie das Beherbergen oder Befördern von Opfern sowie das Anwerben erfasst. Endlich können jetzt auch die wirtschaftlich profitierenden Hintermänner und das kriminelle Umfeld bestraft werden, die bisher wegen Beteiligung am Menschenhandel nicht oder nur schwer verfolgt werden konnten.

 

• haben wir durchgesetzt, dass bei sexueller Ausbeutung nicht länger Voraussetzung ist, dass der Täter durch die Tat einen Vermögensvorteil erlangt. Wir wissen, dass das Täterverhalten nicht immer durch Vermögenswerte motiviert sein muss.

 

• haben wir die Strafprozessordnung geändert, um die Opfer zu motivieren, mit ihrer Aussage die Ermittlung der Täter/innen zu unterstützen. Die Staatsanwaltschaft kann nun unter erleichterten Voraussetzungen von der Verfolgung einer Straftat, insbesondere des illegalen Aufenthalts der Menschenhandelsopfer absehen, wenn diese An-zeige gegen die Täter erstatten.

 

• gilt es künftig als besonders schwerer Fall der Nötigung, wenn das Opfer zur Einge-hung der Ehe gezwungen wurde. Damit wird nicht nur ein Signal gegen Zwangsver-heiratungen gesetzt, sondern auch ein Beitrag zur Bekämpfung des Heiratshandels geleistet.

 

• haben wir auch die Möglichkeiten verbessert, Gewinne abzuschöpfen, wenn sie durch Organisierte Kriminalität im Bereich des Menschenhandels erlangt wurden.

 

• haben wir die Anzeigepflicht auf alle Fälle des schweren Menschenhandels ausgedehnt. Damit sind auch Freier verstärkt in der Pflicht. Erfahren sie von einem bevorstehenden oder fortbestehenden schweren Menschenhandel, den sie noch verhin-dern können, müssen sie ihn anzeigen. Sonst machen sie sich strafbar.

 

 

Kontinuierliche Maßnahmen

Auch unterhalb der gesetzlichen Ebene hat die rot-grüne Regierung zahlreiche Maßnahmen ergriffen, um die Opfer des Frauenhandels in ihrer schwierigen Situation zu stärken, und Anreize geschaffen, damit sie als Opferzeuginnen in Prozessen gegen die Menschenhändler aussagen.

 

Hier hat die unter der Federführung des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend regelmäßig tagende bundesweite Arbeitsgruppe Frauenhandel eine entscheidende Rolle gespielt. Sie ist aus allen für den Kampf gegen den Frauenhandel und den Schutz der Opfer relevanten Akteuren zusammengesetzt. Dazu gehören verschiedene Bundesministerien (Justiz, Inneres, Wirtschaft und Arbeit, Auswärtiges) und FachministerInnenkonferenzen der Länder, genauso wie das Bundeskriminalamt, verschiedene Nichtregierungsorganisationen, die in der Opferberatung tätig sind, und die Wohlfahrtsverbände.

 

Durch den direkten Austausch und ihre Erfahrungen aus der Praxis konnten die TeilnehmerInnen entscheidend dazu beitragen, die Situation für die Frauen zu verbessern. Wichtig war der Gedanke der Sensibilisierung und Schulung verschiedenster AkteurInnen, die mit den Opfern von Frauenhandel zu tun haben. Dazu gehören beispielsweise die MitarbeiterInnen von Sozialämtern ebenso wie Polizei, RichterInnen oder DolmetscherInnen. Dies geschieht heute eigenständig in vielen deutschen Kommunen, die Arbeitsgruppe selbst schulte Mitglie-der des Bundeskriminalamts. Auch wurden Informationsmaterialien für Frauen in den Her-kunftsländern herausgegeben. Die Broschüre erschien in 13 Sprachen und wird durch Nichtregierungsorganisationen vor Ort sowie durch die deutschen Botschaften verteilt.

 

Bei den eigenen Empfehlungen der AG ist vor allem das Kooperationskonzept für die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Beratungsstellen zu nennen. Polizei und Beratungs-stellen sind bei der Betreuung der Opfer von Menschenhandel eng aufeinander angewiesen. Schutz und Beratung müssen für eine effektive Unterstützung der Frauen Hand in Hand gehen. Das dafür von der AG erarbeitete Kooperationskonzept wurde von vielen Bundesländern in Form einer Kooperationsvereinbarung übernommen.

 

Weiterhin entstand eine Handreichung für die Länder zum Anwendungsbereich des Opfer-entschädigungsgesetzes auf Opfer von Menschenhandel.

 

Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) richtete 1999 das Koordinierungsbüro des bundesweiten Koordinierungskreises gegen Frauenhandel und Gewalt an Frauen im Migrationsprozess (KOK) ein.

 

 

Handlungsbedarf

 

• MitarbeiterInnen der anerkannten Fachberatungsstellen brauchen ein Zeugnisverweigerungsrecht, damit sich ihnen die Menschenhandelsopfer anvertrauen können. Hierfür setzen wir uns im Rahmen der Reform der Strafprozessordnung ein.

 

• Ergänzend zur erweiterten Gewinnabschöpfung werden wir weitere Verbesserungen schaffen: Die Täter dürfen nicht davon profitieren, wenn die Opfer ihre Schadensersatz- und Schmerzensgeldansprüche nicht oder nur schwer geltend machen können. Hierzu gibt es aus dem Bundesjustizministerium bereits einen Entwurf für ein Gesetz zur Stärkung der Rückgewinnungshilfe und der Vermögensabschöpfung bei Straftaten, den wir intensiv begleiten. Im Ergebnis wird erreicht, dass die Gewinne nicht an die Täter zurückfließen.

 

• Bei der Strafverfolgung von Menschenhandel als Verbrechen ist es wichtig, die Strukturen Organisierter Kriminalität durch geeignete Ermittlungsmethoden aufzubrechen. Dies wird im Rahmen der Reform der Telefonüberwachung, an der die Koalition derzeit arbeitet, zu berücksichtigen sein.

 

• Ebenso ist die Zusammenarbeit auf internationaler Ebene zu verbessern, die z.B. über Europol und Eurojust organisiert werden könnte.

 

• Bei der Umsetzung der EU-Opferschutz-Richtlinie vom 29.4. 2004 in nationales Recht, werden wir uns dafür einsetzen, dass die Möglichkeiten der Erteilung eines rechtmäßigen Aufenthalts für Opfer von Frauenhandel ausgeweitet werden.

Dazu muss in den Anwendungshinweisen eine Klarstellung erfolgen, dass eine befris-tete Aufenthaltserlaubnis ermöglicht wird.

Wir setzen uns für ein Bleiberecht derjenigen Opfer von Frauenhandel ein, denen bei der Rückkehr in ihr Herkunftsland erhebliche Gefährdungen drohen. Weiterhin ist nach der Richtlinie das Kindeswohl gebührend zu berücksichtigen, so z.B. durch Gewährung einer rechtlichen Vertretung für unbegleitete Minderjährige oder durch Verlängerung der so genannten Bedenkzeit, in der die Betroffene entscheiden muss, ob sie bereit ist, in einem Strafverfahren auszusagen.

 

• In allen Fällen, in denen es um Opfer von Menschenhandel geht, wollen wir die Vier-Wochen-Bedenkfrist auf drei Monate ausweiten und in dieser Zeit die Opfer qualifiziert betreuen lassen. Damit haben die Opfer auch Zeit, sich für oder gegen eine Aussage im Strafprozess zu entscheiden. Vier Wochen Bedenkfrist sind für die oft-mals traumatisierten Opfer zu kurz.

 

• Eine europaweite Notrufnummer soll als Anlaufstelle für Opfer von Frauenhandel eingerichtet werden.

 

• Die deutschen Botschaften müssen bei der Visavergabe auch Hinweise auf die Gefahren sexueller Ausbeutung bereit halten.

 

• Die Unterstützung der Opfer des Frauenhandels ist weiter zu verbessern. Die Länder sind aufgerufen, die Finanzierung der spezialisierten Beratungsstellen zu sichern und auszubauen..

 

• Justiz und Verwaltung müssen weiter für die Situation der Betroffenen des Menschenhandels sensibilisiert werden. Dazu gehört das Bewusstsein der menschenrechtlichen Dimension von Menschenhandel, eine genderspezifische Herangehensweise aufgrund der überwiegend weiblichen Opfer sowie die Berücksichtigung aller prozessualen Opferschutzmöglichkeiten, um eine Re-Viktimisierung z.B. durch ein Zusammentreffen von Opfer und Täter zu vermeiden.

 

• Mit Armutsbekämpfung und Aufklärungskampagnen in den Herkunftsländern ist ein präventiver Ansatz gefordert.

 

• Eine Ausweitung der Unterstützungsmöglichkeiten für freiwillig zurückkehrende Opfer von Frauenhandel über die bisherigen finanziellen Starthilfen hinaus ist dringend geboten. Längerfristige Reintegrationsmaßnahmen im Heimatland, wie sie beispiels-weise vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit oder der Internati-onal Organisation for Migration durchgeführt werden, bieten den Betroffenen eine Zu-kunftsperspektive und wirken somit dem Risiko entgegen, erneut Opfer von Frauenhandel zu werden.

 

 

Klärungsbedarf – Strafbarkeit für Freier von Zwangsprostituierten?

Seit einiger Zeit wird die Frage diskutiert, ob und wenn ja wie, Freier unter Strafe gestellt werden sollen, die die Zwangssituation von Menschenhandelsopfern ausnutzen. Zweifellos ist das Verhalten dieser Freier strafwürdig. Ob eine Strafbarkeit den Opfern allerdings nützen würde, ist durchaus umstritten und wird von uns im Rahmen einer internen Fachanhörung am 20. April geprüft.

 

Die Übergänge zwischen freiwillig und zwangsweise ausgeübter Prostitution sind fließend. Daher ist es schwierig, auch konkret nachzuweisen, dass der einzelne Freier bewusst ein Menschenhandelsopfer ausnutzte. Der Vorschlag der Union bekommt diese Nachweisprob-leme nicht überzeugend in den Griff. Es ist kein gangbarer Weg, den Schwierigkeiten durch eine Strafdrohung für leichtfertiges Handeln auszuweichen. Das Sexualstrafrecht enthält keine Straftatbestände, die eine fahrlässige Verletzung des sexuellen Selbstbestimmungsrechts aufgreifen.

Dies gilt umso mehr, als sexuelle Dienstleitungen durchaus auch legal angeboten werden können. Mit dem Prostitutionsgesetz haben wir mit der Doppelmoral gebrochen. Auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kann die Prostitutionsausübung im Be-reich der europarechtlich garantierten Freizügigkeit liegen. Können sexuelle Dienstleistungen legal angeboten werden, muss geprüft und sorgfältig abgewogen werden, welche Auswir-kungen eine Strafdrohung für die missbräuchliche Nachfrage hätte.

 

Schweden hat 1999 Freier generell unter Strafe gestellt. Dies führte nach Berichten von Nichtregierungsorganisationen zu einer Verlagerung der Prostitution in geheim gehaltene Wohnungen. Das wäre auch bei einer Teilkriminalisierung in Deutschland zu erwarten. Die schwedischen Erfahrungen weisen darauf hin, dass Frauen stärker in die Abhängigkeit von Zuhältern geraten würden und die Szene für die Strafverfolgungsbehörden wie für Beratungs- und Schutzangebote schwerer zugänglich wäre.

 

Es muss daher untersucht werden, ob sich eine gut gemeinte Regelung wie eine generelle Strafbarkeit der Freier von Zwangsprostituierten in der Praxis zum Nachteil der zu schützen-den Frauen auswirken würde. Die Beratungsstellen sind in dieser Frage bisher gespalten, überwiegend sind sie aber gegen einen solchen Tatbestand.

 

Auch muss geklärt werden, wie eine klare erkennbare Grenze zwischen frei ausgeübter, straffrei nachgefragter Prostitution und nach außen erkennbarer Zwangsprostitution definiert werden könnte. Staatliche „Lizenzen“ können hier den Freiern keinen Persilschein erteilen und sind auch nicht praktikabel.

 

Die Vorschläge der Union sind auf weitere fachliche Bedenken gestoßen und sind unausgereift. Doch schon in der Beurteilung der Grundsatzfrage ist die Fachwelt einschließlich der Praxis gespalten.

 

Wir werden daher mit einer Fachanhörung und durch weitere Gespräche nach praktikablen und rechtsstaatlichen Problemlösungen suchen. Dabei muss der Opferschutz im Vorder-grund stehen.



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